淺談澳門醫療爭議調解制度－盧小芳

一、 澳門調解制度概述 

調解是一種解決糾紛的方法，透過雙方當事人針對可處分的事宜自願地以妥協的方式以達到 “定紛止爭”的效果。其優點為簡單、快捷、經濟，雖然如此，但本澳的調解制度使用率卻不高。其原因涉及多個方面，其中一點想必是制度上本身存在的原因。 

澳門並沒有一套完備統一的調解制度，關於調解的制度只是零散地規定在訴訟和仲裁制度中，與之混合運用。由此可見，調解可根據其規定可分為訴訟內的調解和訴訟外的調解。 

(1) 訴訟內的調解 

前者，主要規定在《民事訴訟法典》第428條中。其第1款規定， “如案件所涉及之事宜係雙方當事人有權處分者，而雙方當事人共同聲請試行調解該案件，或法官認為宜試行調解者，得於提交訴辯書狀之階段結束後十五日內……”其循遵的是當事人處分原則，在調解時，當事人雙方均可依法行使處分權，相互作出必要的讓步。另外，調解是在雙方當事人自願的前提下進行的，但如法官認為適宜試行調解，則也可依職權提起。一旦調解至雙方當事人達成協議，則產生和解的法律效果，根據《民事訴訟法典》第242條第4款，法官會以判決認可該和解，訴訟程序因此而完結。倘若在上述的階段中調解不成功，則在辯論和審判聽證時，根據《民事訴訟法典》第555條第2款，主持聽證的法官必須試行調解。當調解不成時，才進行後續的程序。 

另外，在訴訟離婚程序中，試行調解是屬必要的步驟。根據《民法典》第1629條第1款及《民事訴訟法典》第953條第1款，在離婚程序中，必須試行調解夫妻雙方，法官在無初端駁回起訴狀之理由且其繼續獲處理時應指定試行調解的日期。倘若在調解過程中，符合兩願離婚的前提時，當事人得協議兩願離婚。 

由此可見，調解在訴訟內的作用主要是為了保障當事人的處分權的情況下，以達到訴訟經濟的原則。 

(2) 訴訟外的調解 

訴訟外的調解主要依附於仲裁，主要由獨立的法律所規範。除了一些普通的仲裁程序外，對於一些特定的法律關係有訂定不同的調解制度，例如消費爭議、樓宇管理爭議、醫療事故爭議等方面。 

早於1996年9月15日生效的第29/96/M號法令，規範了仲裁的制度。當中第12條規定於仲裁協議或當事人隨後之書面協議訂定中得規定在設立仲裁庭前應預先進行調解。這為在仲裁中進行調解提供了法律基礎。 

一般普通程序的仲裁機構為澳門世界貿易中心自願仲裁中心，《澳門世界貿易中心仲裁中心內部規章》第45條中有規定，只要雙方當事人一同聲請或仲裁庭認為時機適當時，便可在程序中的任何階段試行調解。這與訴訟內的調解的規定是相類似的。 

而關於消費爭議的仲裁是由澳門消費者委員會的民事或商事之小額消費爭議自願仲裁中心進行。這是第一個獲得許可在澳門成立的仲裁機構1。《澳門消費爭議仲裁中心規章》的第9條第1款及其後數條規定了當事人是要被召集進行嘗試調解及隨後的程序。但只是限於涉及金額不超過5萬元的爭議。 

1 於1998年2月由總督過第19/GM/98號批示許可成立。 

2 新聞局新聞，來源自衛生局，2011年9月19日，參考自http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=56247&PageLang=C。 

3 第3/2017號行政法規，於2017年2月10日制定，於2017年2月26日起生效。 

4 第4/2017號行政法規，同上。 

5 第5/2017號行政法規，同上。經第45/2017號行政命令核准《醫療服務提供者職業民事責任強制保險的保費及條件表》作為行政命令的組成部分，於2017年2月16日制定，於2017年2月26日起生效。 

另外，對於樓宇管理的爭議，得由樓宇管理仲裁中心透過調解、仲裁方式來解決。《樓宇管理仲裁中心規章》第14條規定，任何利害關係人應向仲裁中心遞交聲請書，以調解或仲裁方式解決爭議。根據同一規章的第19條，調解的協議是保密的，而且由仲裁委員會確認的協議與仲裁裁決具有同等的價值。而第22條第2款指出，仲裁裁決與初級法院作出的判決具有同等的執行效力。也就是說，調解的協議可作為執行名義對不履行者提起執行程序。這對於利害關係人是十分保障的。 

除此之外，隨着《醫療事故法律制度》的出台(於2016年8月22日頒佈并於2017年2月26日生效)，與之配套的各個法規和實施機構也隨之頒佈和設立。針對醫療事故的情況，當中也可通過調解的制度來解決紛爭，以下會作詳細介紹。 

二、澳門醫療爭議調解制度 

《醫療事故法律制度》的討論及制定已歷經逾15年，由2002年特區政府成立醫療改革諮詢委員會和三個專責小組至今2，草擬法案文本以及經過多番的討論，終於第5/2016號法律《醫療事故法律制度》於2017年2月26日生效。相關的配套法規及指引也陸續制定落實，包括 “醫療事故鑑定委員會”3、“醫療爭議調解中心”4、《醫療服務提供者職業民事責任強制保險》5，病歷的記錄、管理、保存及銷毀和提供副本指引等。 

現時生效的《醫療事故法律制度》及其配套機構得以回應將來社會的需求。衛生局表示，自1999年至今，負責處理醫療申訴的醫療申訴評估中心每年平均接收不超過10宗個案，而經由法院判決的索償個案有25宗(當中18宗屬政府醫院勝訴，6宗為醫院敗訴需作出賠償，另有1宗經雙方庭外和解，衛生局因而共賠償約800萬金額)，但其估計未來一兩年的申訴個案會有所增加6，因此，醫療事故鑑定委員會及醫療爭議調解中心的運作會有助巿民解決醫療事故爭議。 

6 衛生局消息，2017年2月26日，參考自http://www.ssm.gov.mo/docs/11810/11810_c4bd285e679e45eaab574d1e36f0ae58_000.pdf。 

醫療事故是指因過錯違反醫療衛生方面的法規、指引、職業道德原則、專業技術知識或常規作出的醫療行為而損害就診者的身體或精神的健康的事實，不論該行為屬作為或不作為(《醫療事故法律制度》第3條)。 

當出現醫療事故時，得透過調解來解決醫患雙方的爭議，以一種較為簡單經濟及平和的方式協助雙方達成協議，從而令雙方免受長年的訴訟負擔而進一步惡化醫患關係。 

醫療事故爭議在到達調解的階段前，要經一些程序來保障雙方利害關係人的權益。當出現醫療事故時，最初的步驟是要通報。《醫療事故法律制度》第9條規定，當知悉發生或懷疑發生醫療事故時，醫療服務提供者須在24小時內向衛生局通報。其後衛生局可要求醫療服務提供者在指定期間提交詳細的報告以及如認為有強烈跡象顯示發生醫療事故時，必須將有關情況告知就診者，並向其提供有助維護其受法律保護的權益的資訊。另外，衛生局也可作調查跟進及必要的預防措施，目的是為了保全證據及減輕損害。 

其後的階段是遵循當事人自願原則，根據《醫療事故法律制度》第13條1款，醫療服務提供者或就診者就是否存在醫療事故向醫療事故鑑定委員會申請鑑定。該委員會進而對是否存在醫療事故進行調查及鑑定，并在90日內作成醫療事故鑑定報告(《醫療事故法律制度》第17條第1款)。 

另外，雙方當事人可根據《醫療事故法律制度》第23條2款的規定自願提起調解程序。為進行調解，醫療爭議調解中心需取得雙方當事人已明瞭及知情的同意。因此，在開展調解程序時，雙方當事人需要填寫一張由中心提供專用的調解申請表及接受調解程序聲明書，明示同意提起調解程序，並提交一切已有的證據資料(第4/2017號行政法規第8條第2款及第14條)。另外，在任何時刻，當事人可共同或單方放棄有關參與上述程序所作出的同意(《醫療事故法律制度》第23條第2款)。只要當事人填寫一張放棄調解程序的聲明書便使調解程序終止。 

調解是以當事人自願為原則。但也有例外的情況，在符合法律規定的以下情況，即使當事人自願提起也將不受理：(1)已因本案裁判轉為確定而獲解決的爭議，但涉及解決在 

該裁判內未載明的關於其日後執行的問題者除外；(2)引致檢察院參與訴訟的爭議，在該訴訟內當事人因無訴訟必要的能力，在法庭不能依靠自身作出行為，而須檢察院代理者；(3)追究附帶於刑事責任中的民事責任的爭議(《醫療事故法律制度》第25條)。 

當調解成功而令爭議得到解決時，雙方當事人須根據《醫療事故法律制度》第26條以書面的方式訂立調解協議，雙方及調解員都要簽署該協議。該協議具有合同的性質，其并不影響雙方當事人可循從司法訴訟的權利(《醫療事故法律制度》第27條)。另外，雙方當事人也可以該私文書的調解協議作為執行名義(《民事訴訟程序法典》第677條第c項)，提起普通形式的執行程序。 

三、醫療爭議調解機構的組織及運作 

負責進行醫療事故爭議的機構為醫療爭議調解中心，其主要的職責是負責進行調解醫療事故的賠償爭議(《醫療事故法律制度》第23條第1款)。第4/2017號行政法規詳細地規定了醫療爭議調解中心的組織、運作及調解程序。 

醫療爭議調解中心由一名協調員和調解員組成，并由衞生局向中心提供技術及行政輔助(第4/2017號行政法規第4條)。主要是負責對自願向其提交的醫療事故的賠償爭議進行調解、對交由其審議的事宜發表意見、制定調解程序指引及由法律或規章賦予的任何其他職權(第4/2017號行政法規第2條)。 

協調員主要是負責確保中心的運作，並制訂相關內部規章、對調解申請進行初步評估、決定有關向調解員分派調解卷宗的工作、制定向社會文化司司長提交中的中心年度工作報告(第4/2017號行政法規第5條第1款)。而對雙方當事人進行調解程序的調解員是要具備專業能力和操守，並經適當的調解技巧培訓的。因此，法規規定調解員須由公佈於《澳門特別行政區公報》的行政長官批示委任(第4/2017號行政法規第6條)。 

調解的爭議除了是自願性提出之外，而且還是免費的。調解程序開始於申請，當中心收到提出書面申請調解後，要將其進行登記，通知被爭議的當事人，而且由其通知保險人員，並定出於五個工作日內，由中心提供的表格作出聲明，是否接受參與調解程序。協調員作出初步評估，考慮所提出的事實及提供的證據資料是否符合法律的規定。完成初步評估後，須要將有關的爭議交予調解員，使其可進行後續的措施，如請求被爭議的當事人對爭議發表意見、請求提出爭議的當事人提供補充資料及解釋或將爭議歸檔，並向提出爭議的當事人作出通知和解釋(第4/2017號行政法規第9條第1款及第2款)。 

調解員在執行職務時應遵守《醫療爭議調解員道德守則》。此外，調解員在接受分派時又或在調解程序開展後，如發現存在任何可以導致對調解員獨立及公正處理調解程序產生懷疑的情節或事實時，調解員得請求自行迴避，又或任一當事人得聲請其迴避。 

調解程序開始後，便進入審議調解的階段。提出爭議的當事人應在最多二十個工作日內，向調解員提供所要求提供的資料以審議爭議。如被爭議的當事人對爭議作出全面或部分答辯，則調解員可請求提出爭議的當事人提供新資料、建議雙方當事人尋求一個一致同意的解決方案及向提出爭議的當事人、被爭議的當事人或雙方解釋適用於其具體個案的法例及規定。在這個情況下，調解員應確保各方當事人知悉另一方當事人的立場及所提出的事實的權利，以及鑑定人倘有的聲明(第4/2017號行政法規第10條)。 

調解程序的預審應在120日內完成，但可以在特別情況下，考慮到程序的複雜性及經調解員作出說明理由的批示，上述的期間可以延長一段或多段時間，但延長不得超過90日(第4/2017號行政法規第11條)。 

調解員受到保密義務約束，其不單針對雙方當事人簽署的調解協議保密，在整個調解程序中的任何事宜皆應保密，而且其他參與調解程序的人同樣受到密義務約束(第4/2017號行政法規第7條)。 

調解程序因以下情況而終止：(1)調解員將爭議歸檔(第4/2017號行政法規第9條第2款第3項)；(2) 爭議雙方當事人及調解員簽署調解協議(第4/2017號行政法規第11條第3款)；(3) 爭議雙方當事人單方或共同廢止調解之同意(《醫療事故法律制度》第23條第2款)；(4)爭議雙方當事人未在調解程序預審的120日內提供必需及被要求提供的資料或解釋，由調解員決定終止已開展的調解程序(第4/2017號行政法規第11條第4款)。 

四、結語 

澳門現時倘未建立一般性的調解法律制度，但在法律或仲裁中心的規章中均有涉及調解的規定。而是次於《醫療事故法律制度》中也有制定調解的制度，這無疑是對於醫療事故爭議提供了一便利的解決方式。如果爭議雙方當事人在調解的程序中就已達成協議的話就可以免卻後續煩瑣的訴訟程序(當然調解并不影響雙方當事人的司法訴訟權利)，從而減輕醫患關係之惡化。 

對於大多數的爭議雙方而言，其只是想更好地解決爭議。如以提起訴訟的方式，令法官介入作出判決，這當然會令爭議有所決定，而且還會受到上訴機制的保障，但訴訟費用是由爭議雙方來承擔的。而且訴訟過程复雜需時，由提案到審判結束很可能經歷數以年計。在訴訟程序中，爭議雙方多數由律師作代表，重在提出事實證據、釐清對錯責任，最後由法官獨立、公正地作出審判決定，其結果可能只有一方全勝而另一方全輸，甚至雙輸。 

相比較之下，以調解方式解決爭議就會相對快捷，進展的步伐是由爭議雙方及調解員決定，醫療事故爭議的調解程序規定一般情況下是在120日內便要完成。另外，在費用負擔上，調解程序是免費的。在調解的程序中，調解員以中立、公正的促議者身份帶領雙方

當事人全程參與調解，包括尋找解決方案及達成共識，其操控權和抉擇權是均由爭議雙方掌控的，務求滿足爭議雙方的需要，以達到一個雙嬴的結果。