大湾区发展下港澳台居民居住证的观察与思考-殷旭东

《大湾区发展下港澳台居民居住证的观察与思考》

一、什么是证件？

二、澳门居民（中国公民）的证件情况

三、港澳台居民居住证

四、澳门居民角度观察居住证

五、内地居民角度思考居住证

一、什么是证件？

证件是用来证明身份、经历等的证书和文件。证件的作用是用可靠的材料证明或断定人或事物的真实性，是人类公共生活公信力质量密切相关、必不可少的重要工具。例如，在美国，公民必须具备三证：联邦社会管理局核发的社会安全号码证、联邦劳工管理局核发的劳工卡、各州车辆管理署监制和签发的驾驶执照。[1]随着社会的发展和交通工具的进步，社会活动范围日益扩大，证件在政治、经济活动中的作用越来越重要。证件是已经记录了具有独立完整含义的，可由人或机器阅读的信息的文件。在日常生活中，可以接触到的证件主要有身份证、护照、签证和居住证等。

身份证制度随着商品经济的发展而逐步形成，由特定的政府部门根据法律规定赋予或授予持证人相关资格的法律文件。使用身份证的目的在于可靠地表明或断定相关的人或事物的真实性。2004年3月29日起，中国大陆正式开始启用第二代居民身份证，第二代身份证表面采用防伪膜和印刷防伪技术，使用个人彩色照片，内藏非接触式IC卡智能芯片，存有个人图像和信息，可以用机器读取，不满16岁的中国公民可以采取自愿的原则申请领取第二代身份证。2008年1月1日起，中国军人有了身份证。军人身份证与普通居民身份证无论颜色、样式均无差别。在过去公民参军后，其身份证都要统一收缴，证明部队人员身份的仅有军官证或士兵证。军人的居民身份证的发放方便了军人参加社会生活，保障自身合法权益。

护照是一个国家的政府发放给本国公民（citizen）或国民（national）的一种旅行证件，用于证明持有人的身份与国籍，以便其出入本国及在外国旅行，同时亦用于请求有关外国当局给予持照人通行便利及保护。护照是国际交往中一种主要的官方法律证明文件，护照在一个国家内部也可以被当成身份证件而使用。各国护照种类不同，如法国有四种，比利时有五种以上护照和类似证件。中国主要有三类护照：外交护照、公务护照和普通护照。普通护照又分为因公普通护照和因私普通护照。护照虽然发给个人，但是属于国家。美国的标准护照在《重要须知》中即指出“本护照系美国政府财产。”一般情况下，护照使用完毕后应缴回发照机关。

签证是一个国家的出入境管理机构（例如移民局或其驻外使领馆），对外国公民表示批准入境所签发的一种文件。签证与护照有密切关系，因为签证同护照一般是相对应的，签证一般就签在护照上。但是，它们仍是两种功能不同的证件。签证与护照是可以分离的，例如，在互相订有签证协定的国家公民之间可以不用签证，凭有效护照出入对方国境，如美国加拿大之间，欧盟国家之间等。又如，一国公民到无外交关系的国家访问旅行，对方机关不在护照上签发签证，而是发出“另纸签证”。

居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累有益经验。目前北京、上海、深圳、青岛等城市为引进人才，都相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。

二、澳门永久性居民（中国公民）证件情况

1999年12月20日中国政府对澳门恢复行使主权，意味着外国人占据和统治中国领土的历史彻底结束。但是，由于历史的原因，在澳门居住生活的居民的国籍问题十分复杂，除了中国籍和葡国籍之外，有来自非洲、欧洲、美洲、亚洲和大洋洲等46个国家的居民，其中又以泰国、菲律宾、韩国、美国、加拿大、法国、英国居多，约占整个外国人口的90%。[2]《澳门基本法》本着尽可能保障特别行政区居民安居乐业的精神，根据澳门居民的国籍情况对居民居留权资格做出了规定。基本法第24条列举规定了澳门特别行政区永久性居民，既包括合资格的中国籍和葡国籍人士，也包含了合资格的非葡萄牙籍的外籍人士。因此，按照《澳门基本法》规定，澳门居民分为永久性居民和非永久性居民，其中永久性居民由中国籍人士、葡国籍人士和其他外籍人士共同构成，后两者人士在澳门特别行政区享有与普通澳门居民相同的权利义务责任，但是在进入中国大陆地区时则按照外国人待遇处理。由于非永久居民进入中国内地使用的证件情况不一，为了叙述简便，本文侧重于观察澳门永久性居民（中国公民）证件状况。通常情况下，澳门永久性居民中的中国公民持有澳门特别行政区永久性居民身份证、港澳居民来往内地通行证（俗称“回乡证”）和澳门特别行政区护照。这三种证件分别在澳门特别行政区、中国内地和其他国家或地区发挥着证明身份、便利通行的功能。

三、港澳台居民居住证制度主要内容

港澳台居民居住证是为符合申领条件的港澳台居民在内地（大陆）参加社会保险、劳动就业、上学、就医等，在内地（大陆）享受有关权利、基本公共服务和便利，便利港澳台居民在内地（大陆）工作、学习、生活，保障港澳台居民合法权益，从事有关活动证明身份，根据《居住证暂行条例》的有关规定而制作、发放的证件。2018年8月6日，国务院办公厅印发《港澳台居民居住证申领发放办法》，并于9月1日正式实施。港澳台居民居住证登载的内容包括：姓名、性别、出生日期、居住地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件有效期限、签发机关、签发次数、港澳台居民出入境证件号码。公民身份号码由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。港澳台居民前往内地（大陆）居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，根据本人意愿，可以依照规定申请领取居住证。港澳台居民申请领取居住证，应当填写《港澳台居民居住证申领登记表》，交验本人港澳台居民出入境证件，向居住地县级人民政府公安机关指定的公安派出所或者户政办证大厅提交本人居住地住址、就业、就读等证明材料。办法所称“港澳台居民”是“港澳居民”和“台湾居民”的统称。其中，“港澳居民”是指在香港、澳门特别行政区定居且不具有内地户籍的中国公民；“台湾居民”是指在台湾地区定居且不具有大陆户籍的中国公民。

办法所称“港澳台居民居住证”，包括中华人民共和国港澳居民居住证、中华人民共和国台湾居民居住证。办法所称“港澳台居民出入境证件”，包括港澳居民来往内地通行证、五年期台湾居民来往大陆通行证。

港澳台居民在内地（大陆）从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居住证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。 港澳台居民居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。县级以上人民政府及其有关部门应当为港澳台居民居住证持有人提供下列基本公共服务：（一）义务教育；（二）基本公共就业服务；（三）基本公共卫生服务；（四）公共文化体育服务；（五）法律援助和其他法律服务；（六）国家及居住地规定的其他基本公共服务。港澳台居民居住证持有人在内地（大陆）享受下列便利：（一）乘坐国内航班、火车等交通运输工具；（二）住宿旅馆；（三）办理银行、保险、证券和期货等金融业务；（四）与内地（大陆）居民同等待遇购物、购买公园及各类文体场馆门票、进行文化娱乐商旅等消费活动；（五）在居住地办理机动车登记；（六）在居住地申领机动车驾驶证；（七）在居住地报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；（八）在居住地办理生育服务登记；（九）国家及居住地规定的其他便利。

四、澳门居民角度观察居住证

对于大多数澳门居民而言，得知国家出台“港澳台居民居住证”的消息后第一反应通常会是询问“回乡证与居住证有什么区别，为什么有了回乡证还要办理居住证？”对此，首先需要对回乡证与居住证做个比较分析。

回乡证是由中华人民共和国公安部出入境管理局签发，是具中华人民共和国国籍的香港特别行政区及澳门特别行政区居民来往中国内地所用的证件。回乡证的历史比较久远，早在1956年，港澳居民出入大陆前就需凭港澳当局签发的身份证件，在入境时向罗湖口岸或拱北口岸的边防检查站，申领一次有效的《港澳同胞回乡介绍书》。1979广东省公安厅宣布，把一次有效的《港澳同胞回乡介绍书》改为三年内多次使用有效的《港澳同胞回乡证》，方便港澳居民前往大陆，证件大小与一本护照相同。2012年12月28日，为提高港澳居民来往内地通行证的防伪性能，公安部决定启用新版卡片式通行证，也就是现行回乡证的样式。凡具有中国籍的香港、澳门居民只要未向国籍管理机关申报为外国人，均可申领通行证。下列人员可申领通行证：1）港澳出生，具有中国血统的港澳永久性居民；2）内地居民经批准赴港澳定居，成为港澳居民者；3）在中国其他地区出生的港澳永久性居民中的中国公民；4）在外国出生的港澳永久性居民中的中国公民；5）港澳永久性居民中的外国籍或者无国籍人士，经批准恢复或者加入中国籍者。

回乡证与居住证最大的不同在于，回乡证是澳门居民出入大陆地区的唯一证件，类似于通关文牒，主要是便利通行的功能。居住证是澳门居民在大陆学习、工作、生活的身份证件，目前居住证持证人可以享有大陆地区的3项权利 6项基本公共服务 9项便利。居住证采用居民身份证制作技术标准，确保在社会公共服务系统中用于识读身份证的所有终端和设备都能识读，实现与身份证无差别体验，具备回乡证无法实现的很多功能。

居住证不仅为到大陆工作学习的澳门居民提供了更为便利的证件服务，还有利于增强澳门居民的国家认同。 台湾铭传大学教授陈钦春认为“居住证”的意义在于“慢慢建构、慢慢认同，这是文化的认同，具有社会学与建构主义（的意义）”。[3]

随着居住证政策出台，澳门居民的证件情况更趋复杂，尤其是将澳门永久性居民中的中国公民区分为持有居住证的澳门居民和非持有居住证的澳门居民。那么，站在澳门居民的角度，可能会继续思考以下问题：

1、澳门居民中的非中国公民如欲进入内地创业，不能申请居住证，那么有没有其他途径？

2、持有居住证的澳门居民是否可以同时享有两份社会养老保障？

3、持有居住证的澳门居民是否可以继续在澳门申请经屋或社屋？

4、会不会对非持有居住证的澳门居民（中国公民）构成某种意义上的不平等待遇？

五、内地居民角度思考居住证

居住证制度不仅对港澳台居民意义重大，而且对内地居民也有着非比寻常的影响。改革开放初期，进入内地的多为投资商人，他们需要更多的优惠政策，于是各地政府纷纷出台招商引资的优惠政策。近年来以至未来大湾区要吸引的人群，则是到内地读书、就业、创业、生活甚至退休人士，他们需要解决诸如社保、教育、住房、跨境福利等等社会性问题，于是居住证就应运而生。如果说投资优惠更多与政府政策相关联，那么分享社会福利则直接涉及到内地居民公共服务收入来源问题。换言之，持有居住证的港澳居民在享受内地福利时是否需要承担相应的税负义务呢？对此，国务院港澳办副主任黄柳权在接受记者采访时表示“港澳居民居住证是港澳居民在内地的法定身份证件，是享受有关权利、基本公共服务和便利的有效凭证，与相关税收规定没有对应关系。税务部门不会以港澳居民是否领取港澳居民居住证作为确定其在内地纳税问题的认定依据。”[4]可见，居住证确实是增进港澳台同胞福祉的便利化措施，体现了以习近平同志为核心的党中央支持港澳台同胞共享国家发展机遇的决心诚意，是贯彻落实十九大精神的重要举措。从宏观层面而言，居住证发挥着巩固人心，凝聚力量的重要作用，是“一国两制”的发展与完善。 但是，在港澳问题上，各种政策的出发点常常是“非同等待遇”，至于是优越待遇（如大学生入学）或者是次等待遇（如入住酒店）则视乎某时某地的政策需要，导致在同一领域不同地方，或者同一地方不同政策范畴，都会出现不一致的地方。因此，在微观层面，仍然需要着力思考国家意义上的平等原则，同等待遇等问题如何在具体问题中实现。而诸如此类的思考是真切推动祖国繁荣昌盛的长久之基石。