中國大陸地區民事調解制度之發展與得失 －楊劍，深圳大學法學院

中國大陸地區民事調解制度之發展與得失

（楊劍*，深圳大學法學院）

 

調解制度是中國古代社會中一項重要的社會管理制度，古籍文獻中的“勸釋”、“休和”、“調停”、“和息”等都是這種糾紛解決機制的不同提法。傳統的調解制度源遠流長，久盛不衰，對於緩和民間社會矛盾，維護社會秩序的穩定，減輕糾紛各方的訟累，以及協調基層社會中的鄰里關係等，都發揮了十分重要的作用。目前在中國大陸地區，大多數民事糾紛是通過調解這一方式解決的，即便紛爭的當事人訴訟到了法院，大部分案件也是在法官的調解下獲得解決。[①]

 

一、中國大陸地區民事調解[②]制度的構成

除了廣泛存在於民間的一般意義的“說和”、“勸導”之外，從法律層面而言，目前大陸地區存在三類不同的正式調解制度。

（一）人民調解

人民調解是由基層設立的人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自願達成調解協議，解決民間糾紛[③]的活動。自上個世紀80年代以來，人民調解在化解民間糾紛方面一直起著主要作用，以1981年為例，當年度全國共有人民調解委員會76.47萬個，人民調解員476.77萬人，調解民間糾紛780.54萬件；而同年全國法院審理的一審民事案件僅有67.39萬件，人民調解的民間糾紛數量約為法院審理民事案件數量的11.58倍。[④]

人民調解的制度形成歷史較久。早在1954年3月22日，原中央人民政府政務院就頒佈了《人民調解委員會暫行組織通則》。1982年頒佈的《中華人民共和國憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”可見，在城市居民委員會和農村村民委員會設立人民調解委員會是《憲法》的要求。

人民調解的制度幾經變遷。[⑤]根據2010年8月28日新頒佈的《中華人民共和國人民調解法》第7條～9條規定，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。[⑥]企業事業單位根據需要設立人民調解委員會。村民委員會、居民委員會的人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企業事業單位設立的人民調解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產生。另外，鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛。

2002年9月19日頒佈的《最高人民法院關於審理涉及人民調解協議的若干規定》，規定了經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，並由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。2010年的《人民調解法》也重新規定，經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。經人民調解委員會調解達成調解協議後，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。

據統計，截至2009年，全國共有人民調解組織82.4萬個，人民調解員494萬人。其中，村民（居民）人民調解委員會67.4萬個，企事業單位人民調解委員會7.9萬個，鄉鎮、街道人民調解委員會4.2萬個，專業性、行業性人民調解組織1.2萬個。近年來人民調解解決民間糾紛的具體數據可見下圖：

 

1990、2002～2010年人民調解案件數量圖[⑦]

年份	人民調解委員會數量 （萬個）	人民調解員數量 （萬人）	調解民間糾紛數量 （件）
1990	102.05	625.62	7409222
2002	89.06	716.16	4636139
2003	87.80	669.20	4492157
2004	85.33	514.42	4414233
2005	84.71	509.65	4486825
2006	84.30	498.19	4628018
2007	83.66	486.87	4800238
2008	82.74	479.29	4981370
2009	82.37	493.89	7676064
2010	不詳	不詳	8418393

 

（二）行政調解

行政調解，是國家行政機關依照法律規定，在其行使行政管理的職權範圍內，以自願為原則，在分清責任，明辨是非的基礎上，對特定的民事糾紛及輕微刑事違法行為進行的調解。行政調解範圍大致局限於民事糾紛、輕微違法行為、行政賠償和補償的數額爭議這幾個方面，但並不涵蓋上述這幾個方面的全部。

目前，中國還沒有一部對行政調解工作進行專門規定的法律，行政調解法律體系呈現比較分散的狀態，缺乏整體性。據初步統計，我國設定行政調解的法律文件種類形式繁多，涉及行政調解的法律近40部，行政法規約60部，行政規章約18部，地方法規約70部，地方規章約45部，另有大量一般規範性文件。[⑧]有關行政調解的規定分散在如此眾多的文件中，人們難以全部掌握，且內部相互衝突難以避免，無法形成有機統一的行政調解規範體系。

行政調解在現行法律制度上的設置廣泛，包括公安、醫療衛生、勞動、環境保護、公共交通、自然資源、商業、郵政、計量以及民政等諸多行政管理領域。行政調解的相關規定大多散見於《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律，《中華人民共和國行政復議法實施條例》、《醫療事故處理條例》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等行政法規以及《道路交通事故處理程序規定》、《公安機關辦理行政案件程序規定》、《工商機關受理消費者申訴暫行辦法（修正）》等部門規章、工作辦法之中。

由於行政調解的機構與職能過於分散，並且行政調解並無統一的中央主管部門，因此歷年行政調解的具體數據無法掌握。

 

（三）訴訟調解

訴訟調解，也稱為法院調解，是指在訴訟系屬中，由法官進行主持，雙方當事人就發生爭議的民事權利義務關係自願、平等地進行協商，達成協議，解決糾紛的訴訟活動與結案方式。

法院調解是《中華人民共和國民事訴訟法》的一項基本原則，《民事訴訟法》第9條規定， 人民法院審理民事案件，應當根據自願和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。根據《最高人民法院關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》第1條，在第一審程序、第二審程序和再審程序中，人民法院都可以進行調解。這意味著，法院調解應當貫穿於整個民事案件的審理程序。有些民事案件在性質上不適合調解，根據前述規定第2條，對於適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關係、身份關係確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解。

由於法院調解是人民法院處理民事案件的一種方式，所以其與生效的法律判決具有同等的法律效力。凡經法院調解結案，一審程序中的當事人不得提出上訴，雙方當事人也不得就同一糾紛向人民法院另行起訴。負有給付義務的當事人如果不在規定的期間內履行調解書或調解協議中確定的給付義務，對方當事人可向人民法院申請強制執行。

2010年6月最高人民法院頒佈的《關於進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》規定，“各級法院特別是基層法院要把調解作為處理民事案件的首選結案方式和基本工作方法。對依法和依案件性質可以調解的所有民事案件都要首先嘗試通過運用調解方式解決，將調解貫穿於民事審判工作的全過程和所有環節。”

 

1990、2002～2011年全國法院一審民事案件統計表[⑨]

年份	結案	調解	占結案百分比	撤訴	調撤[⑩] 百分比	判決	占結案百分比
1990	2448045	1608930	65.72%	不詳	不詳	442236	18.06%
2002	4393306	1331978	30.30%	877424	50.29%	1909284	43.50%
2003	4416168	1322220	29.90%	914140	50.64%	1876871	42.50%
2004	4303744	1334792	31.01%	931732	52.66%	1754045	40.76%
2005	4360184	1399772	32.10%	965442	54.25%	1732302	39.73%
2006	4382407	1426245	32.54%	986780	55.06%	1774092	40.48%
2007	4682737	1565554	33.43%	1065154	56.18%	1804780	38.54%
2008	5381185	1893340	35.15%	1273767	58.86%	1960452	36.43%
2009	5797160	2099024	36.21%	1494042	61.98%	1959772	33.81%
2010	6112695	2371683	38.80%	1619063	65.29%	1894607	30.99%
2011[11]	6625000	不詳	不詳	不詳	67.30%	不詳	小於30%

 

二、人民調解制度在運作過程中體現的優勢與不足

（一）人民調解制度解決民間糾紛的優勢

1、人民調解組織具有分佈廣泛、貼近民眾的優勢。就我國人民調解組織的設置情況來看，調解機構星羅棋佈，只要是有村莊、城鎮社區的地方就有調解組織，另外在企事業單位、有關的社會團體組織(如消費者協會)也可以根據需要廣泛設立，因此民間糾紛一旦發生，能夠迅速反應並介入調解，便於糾紛解決。

2、人民調解具有主動性。人民調解員自身來自基層民眾，便於發現糾紛、主動調解，到田間、地頭、家中去說服疏導當事人，消除當事人之間的矛盾與隔閡，把大量的矛盾糾紛解決在基層、解決在民間、解決在萌芽狀態。尤其對於一些群體性矛盾，能真正做到防微杜漸，防患於未然，避免矛盾升級和激化。

3、人民調解的方法與依據比較靈活，可以實現法律與情理的融合。許多基層民眾對於法律制度的瞭解與接受程度並不高，尤其是一些鄉情民俗於法不合，通過正式的法律途徑解決可能效果不佳。人民調解可以將法律與情理結合在調解過程中，調解結果更易於被廣大群眾所接受。

4、人民調解的範圍可以根據現實需要進行拓展。傳統的人民調解的範圍一般是婚姻、家庭，鄰里、賠償等基於傳統的“熟人社會”常見而多發的糾紛，通過多年的改革，目前已經擴展到新型的社會難點、熱點糾紛，如環境保護、土地拆遷、勞動爭議、物業管理、消費者權益、教育糾紛等專業性較強的糾紛也都開始納入人民調解的範圍。人民調解的管轄主體也由平等主體之間的公民與公民之間糾紛擴展到公民與法人，甚至法人與法人的糾紛。[12]2010年頒佈的《人民調解法》更是對人民調解的受案範圍採取開放性的設置，為其將來管轄範圍的擴張提供了可能和便利。

（二）人民調解制度在運作中表現出的不足

1、由於人民調解實行不收費原則，導致運轉經費缺乏保障。尤其是在農村地區，隨著農業稅的全面取消，鄉鎮的財政較為緊張，難以保障人民調解員的經費補貼，人民調解委員會的工作場所、硬件設施更有待加強。 這也是自2000年以來人民調解員數量下降較快的原因之一。

2、人民調解員總體素質不高。就全國範圍而言，人民調解員大多來自基層民眾，文化程度普遍較低，熟悉法律的人員很少，能靈活運用法律的人員更少。這種狀況的調解隊伍，在處理家庭、鄰里等一般民間糾紛時，還能順利進行，但在處理涉及法律的矛盾糾紛時，就顯得力不從心。實踐中，經常出現調解員依法調解，但問其依的是什麼法，卻又說不清楚，甚至出現把法律問題當作道德問題去處理，把重大的法律責任甚至是犯罪案件當作小事說服勸導的問題。

3、部分糾紛的調解程序不規範。人民調解缺乏正式的程序，因此調解過程存在很大的隨意性。調解員常常在田間地頭、家中閒聊、酒宴上進行勸解說服，雙方沒有異議就結案，沒有按照調解的程序進行，更缺少取證環節和調解記錄，雖然有時候進行了記錄，但沒有製作規範的調解協議書，雙方當事人沒有簽字。隨著社會矛盾的不斷複雜化，這種方法容易形成口說無憑的局面，特別是當一方反悔後，就很難有說服力，達不到調解的效果。

 

三、行政調解制度在運作過程中體現的優勢與不足

（一）行政調解制度解決民事糾紛的優勢

1、行政機關調處社會糾紛符合我國國情與傳統習慣。在我國的歷來傳統中，民眾發生糾紛後習慣於尋求具有一定權威的機構或人員進行處理。人民調解員具有民間性，這一特點固然能使其貼近民眾，但在糾紛的解決過程中卻難以形成權威。行政調解是由具有國家公職身份的人員調處社會糾紛，因此在民眾心目中地位較高。在現實中，行政權力對社會生活的管理和控制很強，公民在權利受到侵害時往往首先尋求行政機關的處理，這一點，從目前大量的上訪案件就可見一斑。

2、行政調解具有專門性和專家優勢。行政調解是由特定領域的行政主管部門參與糾紛解決，具有專門性和針對性，處理糾紛的人員往往具有相關資質，兼有專業知識和糾紛解決經驗。同時，還有能力動員社會力量組成專家委員會或專案調查處理機構，在處理複雜疑難案件或新型案件中，可以綜合考量技術問題、專門法律問題和政策性問題，以及公共利益、市場、公民權利和個案特殊情況，提出合理的解決方案。

（二）行政調解制度在運作中表現出來的不足之處

1、行政調解的效力沒有明確的法律依據。如前所述，人民調解制度有《人民調解法》作為依據，訴訟調解制度以《民事訴訟法》作為基礎，但在我國並無統一的行政調解立法，有關的行政調解規則散佈於各單行法律、法規、規章之中。這些規範性文件在設立行政調解制度時，並未述及行政調解的法律效力，因此長期以來，多數觀點認為行政調解協議一般不具有法律上的強制執行力，主要靠雙方當事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來執行。[13]行政調解協議沒有明確的法律效力一方面降低了行政主體調解的積極性，另一方面，當事人以後遇到類似糾紛時也不會再尋找行政主體進行調解。

有鑒於此，最高人民法院2009年7月4日頒佈的《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規定：“行政機關依法對民事糾紛進行調處後達成的具有民事權利義務內容的調解協議或者作出其他不屬於可訴具體行政行為的處理，經雙方當事人簽字或者蓋章後，具有民事合同的性質，法律另有規定的除外。”根據這一規定，民事爭議的行政調解協議具有民事合同的效力。該司法解釋還規定：“調解書經簽字蓋章後，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。如果一方當事人拒絕履行，則另一方當事人可以依法申請人民法院強制執行。”上述規定雖然突破了行政調解協議無效力的現狀，但畢竟法律位價不高，實施時間不長，傳播不廣，實效存疑。

2、行政機關進行調解的動力不足。人民調解與法院調解都是以解決糾紛作為直接和首要目標，但行政調解大多只是附屬於行政管理職能之中，本身不具有獨立存在的意義。從理論上來說，專業性是行政調解的重要特徵。在實踐中，大量的糾紛解決都與行政管理密切相關，如社會救濟、勞務糾紛、拆遷補償、醫療事故糾紛、交通事故糾紛、環境侵權糾紛處理等，這些糾紛專業性都很強，由行政機關處理最為經濟、理性。然而，目前我國法律文本中的行政調解並未體現這一要求，行政調解只是行政機關處理相關事務時的附帶職能，沒有明確行政主體必須設立專門的調解組織或者配備專門的行政調解員從事調解活動。由此，我國的行政調解往往缺乏獨立的考評與激勵機制，行政人員在糾紛調處過程中容易將糾紛簡單放棄、推向司法。

 

四、訴訟調解制度在運作過程中產生的爭議

前已述及人民調解制度、行政調解制度在實踐運作中各有其優勢，相互足可取長補短；各自的不足之處也多歸因於執行層面尚有缺憾，並非制度本身之禍。但在各類調解制度中位階最高、效力最強、程序最規範的訴訟調解制度，於多年的運作實施中雖發揮了巨大的作用，但法律界對此一直爭議頗大。

（一）訴訟調解制度的優點

1、法院調解使民事糾紛得以直接、迅速加以解決，提高了審判效率。當事人之間的糾紛最終訴至法院，如若按照通常的審判程序並經過一審、二審，程序規則嚴密，所耗時間甚多。而法院進行調解具有簡便、高效、經濟的特點，調解方式靈活，能減輕當事人的訴累，也能節約司法資源，因此在訴訟中進行調解更符合訴訟效益的要求。中國大陸的司法審判總體效率較高，根據《民事訴訟法》的規定，一審普通民事案件通常需要在立案之日起6個月以內審結，適用簡易程序審理的民事案件必須在3個月以內審結。按照最高人民法院統計數據，2010年全國各級法院審理的民商事案件中，98.85%的案件按期審理結案，[14]調解制度實屬功不可沒。

2、法院調解可以有效降低訴訟的對抗性。與其他糾紛解決方式不同，訴訟的本質特徵是雙方當事人的對抗，但中國人歷來有“和為貴”的傳統思想，“厭訟”、“避訟”心態較為濃厚，俗話說“一年官司十年仇”就是這一心態的反映。法院調解強調當事人之間的友好協商和妥協，促進當事人之間互諒互讓和友好合作，大大降低和弱化了當事人之間的對抗性，有利於社會的和諧與穩定。

3、法院調解的內容與結果具有開放性和靈活性。法院審判局限于當事人訴訟請求的範圍之內，當事人提出的事實與主張如果與訴訟請求無直接聯繫，法院審理中就會予以排除。法院調解達成的協議可以超出當事人的訴訟請求，[15]這種靈活性和多樣性既可以使調解結果照顧到雙方當事人的長遠利益，也使糾紛獲得更加切合實際的解決。只有當事人自己最清楚糾紛的真像和他的利益所在，所以他們自願選擇的處理結果應當說是相對符合他們的利益需求的，也較為接近當事人追求的實體公正。

（二）訴訟調解制度在運作中表現出來的弊端

1、法院的強勢地位容易導致調解“自願性”喪失。人民調解與行政調解對於相對人來說並不構成壓迫，如若對調解過程不滿意，任何一方都可隨時抽身而退，尋求其他解決方式，因此當事人對調解結果擁有絕對的自主權。但是，進入訴訟表明該糾紛必將得到最終解決，如果調解不成，也會由法官作出具有強制力的判決。我國的訴訟調解採用調審合一的方式，同一案件確定承辦法官後，進行調解或作出判決都由同一法官或合議庭進行，法官在調解中兼具調解者和裁判者雙重身份。裁判者的身份使法官具有實質性的威懾力，如果法官力促調解時，變相強制也就在所難免。審判實務中久治不愈的“以判壓調”、“以拖促調”,其根源正在於此。[16]

2、訴訟調解的機制與規則可能被惡意利用。這種惡意利用常見於兩類情形：

其一，在佔據民商事案件相當比例的債務糾紛中，任何形式的調解結果幾乎都是以債權人的部分讓步而告終，這種讓步可能包括債務減免、延期履行、替代履行等等。這就是調解中的“權利打折”現象。[17]這種現象自有其合理性，債權人自願放棄部分利益，換取糾紛迅速解決，權利及早實現。但是實踐中有債務人惡意地利用對方的這一心理，虛假承諾履行債務來換取對方當事人的讓步，但在調解協議生效後仍然拒不履行，導致對方儘早實現債權的願望落空。[18]

其二，訴訟調解有可能被惡意當事人利用，從而逃避債務履行或規避強制執行。訴訟調解以當事人合意為中心，基礎事實不要求以證據證明，權利狀態以當事人認諾為准；此外，訴訟調解結案迅速，所形成的調解書具有與法院判決同等的法律效力，一方當事人可依生效調解書直接申請法院強制執行。在司法實務中，屢有雙方當事人相互串通，虛構法律事實及債務關係，通過法院合法的調解程序，促使法院認定虛無債權並作出調解書，以此為依據達到轉移資產、逃避債務履行的目的，嚴重損害案外第三人利益。[19]

3、過於偏重調解弱化了訴訟的指引、示範的功能，可能危及契約精神和法治意識。雖然有其現實合理性，但調解中的“權利打折”現象不能不說其違背了契約精神。此外，由於法院調解不是法官認定事實、適用法律的結果，法院在調解中並未表明其作為裁判者的意見，因此不能發揮出訴訟的指引和示範的功能——通過訴訟的過程建立起過錯與責任、事實與後果之間的聯繫，從而向公眾傳遞一種應當如何行為的信息。這一點在2007年眾所矚目的“彭宇案”中表現得尤為明顯。